垂拱而治：中国社会基层治理的历史镜鉴

　　中国历史上出现的几次“盛世”，都同统治者注重实行“德治”有着密不可分的联系。中国古代关于“德治”的治国思想和实践，是中国传统政治文化的重要内容之一，虽然其中包含着人治等一些糟粕，但是其治国基本思路，至今对我们仍有一定的借鉴意义。

清明上河图局部

作者：顾伯冲

　　垂拱而治是治国的一种境界，也是一种努力的方向。中国古代爆发过很多次农民起义，证明以前的社会还没发展到垂拱而治的程度。客观上，那时候统治者的思想理念和社会生产力发展水平，都不具备垂拱而治的条件。

　　中国古代社会治理的病症在哪里？明清之际，中国著名思想家顾炎武有一句名言：“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”，就是探讨封建体制、郡县制度的弊端所在。

　　所谓“封建之失，其专在下”，便是指西周赋予封国之主权过大，最终形成指挥失灵、尾大不掉的分裂之局。而“郡县之制，其失在上”，则是指宋元明以来中央过于集权，造成地方无力施政的状况，可谓一针见血。

　　顾炎武还说到“小官多者，其世盛也；大官多者，其世衰也”，即小官多了，这个朝代就会兴盛；满街都是大官，那么王朝就会衰败。这句话直到今天对我们也有借鉴意义。

　　“吏”治之弊

　　久居地方的“吏”，成为最大的地方势力和利益集团。

　　传统中华帝国皇权专制制度的一大特征是，国家在地方行政系统中尽可能少用“朝廷命官”，但却随意地大量使用胥吏和衙役去承担基层繁杂的行政事务，因而历代王朝末期的非正式官员人数总是比初期大得多，通常会膨胀数倍甚至数十倍。

　　中国自宋以来，“官”与“吏”就是分离的，官以科举出身，擅长的无非是经史辞章，但对于财税、经济、司法，均一无所长，于是只能将后者委之于吏。宋、明、清之体制，官常有升迁、有调防，而吏却是永不升迁、不调防，这势必造成久居地方的“吏”，成为最大的地方势力和利益集团。在这种自上而下的“金字塔”式权力结构中，存在漏洞最多、隐患最大、隐蔽性最强、盘剥老百姓最直接、造成社会危害最严重的莫过于这种“县政”之弊。正如明代隆庆年间著名清官海瑞所说，我凭借一己之力“日与群小较量是非”，仍感到“窝蜂难犯”，“事与心背，奈之何，奈之何！”这种社会政治现象曾经被宋代大诗人苏洵、苏轼、苏辙父子三人形象地比喻为“君子斗不过小人”的历史规律。

　　这种变态的“尾大不掉”问题，就像“历史幽灵”一样缠绕着皇权专制集权制度不放，一直伴随它走向灭亡为止。基层治理模式是国家体制在乡镇的一种反映，深深地打上了那个时候统治集团治国理政理念的烙印。中国古代基层社会治理环节上最大的问题，就是皇权色彩太重。

　　“吏”像幽灵一样始终对应着古代的王朝体制，就像笔者在《倾覆与重构：中国古代农民起义大起底》一书上讲到的，体制是藤，基层社会治理中出现的各种各样不正常的问题，就是那根藤上长出的歪瓜。在专制体制下，吏治的弊端被不断放大。

　　一方面吏是统治者的工具，统治者必须通过他们来稳住乡村；另一方面，吏可以利用自身的有利条件挖统治集团的墙脚。这种矛盾造成了二者之间的冲突。从某种程度上说，农民或底层老百姓把吏看成皇帝，因为他们在基层代表了皇权，也代表了皇帝。所以，他们在暴动的时候，先反吏杀吏。

　　为政以德

　　中国历史上出现的几次“盛世”，都同统治者注重实行“德治”有着密不可分的联系。

　　中国古代思想文化史上虽曾有过诸子百家争鸣的春秋战国时代，但从秦汉以后思想领域便基本上是儒、释、道三家鼎足而立之局。

　　相应地说，中国的传统文化乃至道德观念基本上是由此三家的思想贯穿并影响于历朝历代。从道德观念上说，儒家道德观念主要是强调“忠、孝、仁、义、礼、智、信”的宗旨，并以此构成了中国古代社会的主流道德意识；释家之道德观主要集中于“慈悲”二字，所谓“慈”乃是“与人乐”，“悲”即是“怜人苦”；道家则强调“上善若水，厚德载物”，此二者又进一步因其宗教影响而演变发展为我国民间朴素的“善有善报，恶有恶报”之因果道德观，从而构成了中国大众道德观上绵延不绝的主流意识。而以上三家道德思想的共同主旨又集中地表现为提倡观念相通的“仁”“善”。

　　在中国传统治理体系中，道德所起的作用是很大的。因为，中国的传统社会很大程度上是人治社会，较少用法治来规范社会行为，那么就需要用道德来引导、来约束、来感化。历史上，封谥了很多称号，树了很多典型，目的就是为了这个。中国到底有多少个关帝庙、多少个文庙？可能谁也说不清。还有，唐宋元明清各朝各代立了多少个贞洁牌坊？这谁也说不清。可见道德在治国理政的作用之大。原因是，真正的道德，使人成为人，使人类社会得以正常运转。

　　中华传统文化中蕴含着深厚的治国理政、管权治吏思想，有丰富的礼法相依、崇德重礼、正心修身的历史智慧，在现代社会治理中需要延续下去。因为，一个国家要维持正常的秩序，主要是要靠法律的力量。但是，道德的力量同样是不可或缺的。道德对公民的教化作用，是法律的力量所不能够达到的。因此，一个社会要健康、稳定地发展，必定要将法治与德治相互结合，相得益彰。

　　法国作家雨果小说《悲惨世界》里的主人公冉·阿让的故事颇能说明这个道理。冉·阿让因为盗窃，受到过法律的严厉惩罚，被罚做苦工。但严酷的法律并没有改变他的本性，在他逃出来后，继续为恶。直到有一天，冉·阿让认识了一位仁慈的主教，道义的力量最终矫正了他扭曲的人性。

　　从西方社会的发展历程来看，尽管它们非常讲究法制的确立和完善，但平等、诚信、敬业、环保等道德理念的灌输从未受到过轻视。正是由于这些道德理念的深入人心，才在一定程度上抵消了市场经济的负面效应。这说明，在治理国家的过程中，道德的力量是不容忽视的，法治和德治相结合，治国才有根本保障。

    较之西方国家，我国的德治思想和传统其实更为源远流长。早在两千多年前，孔子就说过：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”意思是说，以行政手段引导民众，以刑罚来整顿、约束民众，虽然可以使民众暂时免于犯罪，但却无法使他们树立以犯罪为耻的观念。如果用道德来引导民众，用礼仪来规范民众，民众就会树立以犯罪为耻的观念，自觉地端正自己的行为。孔子的“为政以德”的理念，确立了中国古代几千年的“德治”传统。一些成功的统治者，无论是取天下还是治天下，都不忘施“仁政”、行“德治”。康德说过：“有两种东西，我们对它思索越深，越有一种敬畏感：一个是头顶上的星空，一个是我心中的道德。”

　　中国历史上出现的几次“盛世”，都同统治者注重实行“德治”有着密不可分的联系。中国古代关于“德治”的治国思想和实践，是中国传统政治文化的重要内容之一，虽然其中包含着人治等一些糟粕，但是其治国基本思路，至今对我们仍有一定的借鉴意义。

　　德法相彰

　　秦朝也好，北宋也好，最后都没有治好，原因都是偏重一面了。

　　德治与法治的关系，大家知道两者要兼用。那么什么情况要重法，什么情况重德？这就像“弹钢琴”，如果你弹不好那就要出大事。

　　我们历史上有两个事例：一个是典型的法治——秦朝刚性治国，来源于商鞅变法的法家思想。公元前221年，秦朝在战争废墟上挺立起来，这个时候应当以休养生息的德治来教化百姓，而秦始皇尝到苛政的甜头，马车收不住了，结果15年就灭亡了。